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【視頻解讀】《大足區(qū)政府投資管理辦法》政策解讀
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?為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，加強(qiáng)政府投資管理，激發(fā)社會(huì)投資活力，根據(jù)《政府投資條例》、《重慶市政府投資管理辦法》和有關(guān)法律、法規(guī)，區(qū)政府公布了《大足區(qū)政府投資管理辦法》（大足府發(fā)〔2021〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。為便于社會(huì)公眾廣泛知曉《辦法》內(nèi)容，正確理解執(zhí)行，現(xiàn)對(duì)《辦法》內(nèi)容作出如下解讀：
一、出臺(tái)背景
2019年4月，國(guó)務(wù)院公布《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將政府投資納入法治軌道，通過行政法規(guī)的形式對(duì)政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了明確。我區(qū)于2017年12月公布《大足區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》（大足府發(fā)〔2017〕49號(hào)），對(duì)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理發(fā)揮了積極作用，但已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》明確了投融資體制改革的頂層設(shè)計(jì)，我區(qū)也相繼印發(fā)《中共重慶市大足區(qū)委重慶市大足區(qū)人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見》《重慶市大足區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的意見》等文件，對(duì)政府投資管理提出了新的要求。2020年11月，市政府公布了《重慶市政府投資管理辦法》（重慶市人民政府令第339號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《市辦法》），為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和《市辦法》內(nèi)容，依法規(guī)范政府投資行為，加強(qiáng)政府投資管理，區(qū)政府將制定《辦法》列入2021年規(guī)范性文件計(jì)劃審議項(xiàng)目。
二、主要特點(diǎn)
《辦法》制定主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是嚴(yán)格對(duì)標(biāo)對(duì)表《市辦法》抓落實(shí)。《辦法》嚴(yán)格按照《市辦法》和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，合理界定政府投資的范圍、功能定位，明確要處理好政府投資和社會(huì)投資的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)安排政府投資資金不能干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，要平等對(duì)待各類投資主體，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)投資，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主體地位。同時(shí)，《辦法》堅(jiān)持新發(fā)展理念，落實(shí)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)短板有關(guān)要求，規(guī)定政府投資資金在量力而行和強(qiáng)化預(yù)算約束前提下，科學(xué)決策，注重績(jī)效，精準(zhǔn)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，突出政府投資的公益屬性。
二是歸納吸收鞏固投融資改革實(shí)踐過程中的成果。此次出臺(tái)規(guī)范性文件充分吸納我區(qū)在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放開市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等方面的做法，系統(tǒng)歸納近年來出臺(tái)的系列改革措施文件，使《辦法》更具科學(xué)性、可操作性。
三是著力解決一些職責(zé)邊界問題。為進(jìn)一步完善我區(qū)政府投資管理體制和方式，依法理順管理職責(zé)，解決職責(zé)邊界分歧，《辦法》明確了投資概算核定、政府投資項(xiàng)目規(guī)劃和年度計(jì)劃編制的主體等內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各部門在履行政府投資管理職責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)充分溝通、加強(qiáng)協(xié)作配合。
四是以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目的，積極探索政府投資管理新思路。《辦法》在緊扣國(guó)家、重慶市要求和我區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，積極探索政府投資管理新路徑，明確投資概算核定后不再進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，推行重大政府投資項(xiàng)目投資決策、工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)，鼓勵(lì)重大政府投資項(xiàng)目單位委托第三方設(shè)計(jì)單位開展設(shè)計(jì)優(yōu)化評(píng)審，探索建立政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)與投資控制結(jié)果掛鉤獎(jiǎng)懲機(jī)制等。
三、主要內(nèi)容
《辦法》共7章60條，內(nèi)容涵蓋了政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理等，主要內(nèi)容如下：
（一）適用范圍。為了增強(qiáng)《辦法》的適用性、可操作性，《辦法》按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合我區(qū)實(shí)際，對(duì)適用范圍從多個(gè)方面進(jìn)行了明確：一是對(duì)層級(jí)范圍進(jìn)行規(guī)定，本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)（含雙橋經(jīng)開區(qū)）使用本級(jí)預(yù)算安排的資金進(jìn)行政府投資及其相關(guān)管理活動(dòng)，適用本辦法；二是對(duì)領(lǐng)域范圍進(jìn)行規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主；三是對(duì)管理范圍進(jìn)行規(guī)定，使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等；使用預(yù)算安排的資金購(gòu)置房屋、大型裝備設(shè)備，進(jìn)行裝飾裝修、大型維修改造，參照本辦法執(zhí)行；使用由政府負(fù)責(zé)償還或者提供還款擔(dān)保的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、外國(guó)主權(quán)基金等法律、法規(guī)規(guī)定資金的項(xiàng)目，按照政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理。
（二）管理體制。為了進(jìn)一步理順管理體制，《辦法》對(duì)相關(guān)職責(zé)分工進(jìn)行了明確：一是區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，通過建立重大項(xiàng)目調(diào)度聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化政府投資重大問題的協(xié)調(diào)解決；二是明確發(fā)展改革部門作為政府投資主管部門，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃和政府投資年度計(jì)劃的編制、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)監(jiān)督等綜合管理工作，按照規(guī)定權(quán)限審批核定政府投資項(xiàng)目；三是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等行業(yè)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好政府投資管理相關(guān)工作；四是明確財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。
（三）政府投資決策。為了保證政府投資決策科學(xué)，《辦法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和細(xì)化了以下內(nèi)容：一是建立政府投資項(xiàng)目規(guī)劃制度，具體包括五年儲(chǔ)備庫(kù)、三年滾動(dòng)規(guī)劃等；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)政府投資項(xiàng)目前期工作和基本建設(shè)條件的核實(shí)；三是細(xì)化項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及投資概算的要求和審批程序；四是按照深化“放管服”改革要求，規(guī)定了簡(jiǎn)化審批程序、實(shí)施在線審批監(jiān)管、初步設(shè)計(jì)與概算核定同步辦理、并聯(lián)審核等。
（四）政府投資年度計(jì)劃。為了進(jìn)一步明確政府投資年度目標(biāo)任務(wù)，《辦法》細(xì)化了政府投資年度計(jì)劃的管理：一是明確了列入政府投資年度計(jì)劃的基本條件，即政府投資項(xiàng)目需要可行性研究報(bào)告已經(jīng)批準(zhǔn)或者投資概算已經(jīng)核定，采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式的項(xiàng)目已經(jīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；二是對(duì)政府投資年度計(jì)劃的編制程序、調(diào)整程序、執(zhí)行等進(jìn)行了具體規(guī)定。
（五）政府投資項(xiàng)目實(shí)施。為了確保政府投資項(xiàng)目順利實(shí)施，《辦法》細(xì)化了以下規(guī)定：一是明確政府投資項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目法人制、代建制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制等管理制度；二是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的項(xiàng)目開工、工程變更、資金保障、概算調(diào)整、工期管理等提出明確要求；三是對(duì)項(xiàng)目完工后涉及的竣工驗(yàn)收、財(cái)務(wù)決算、產(chǎn)權(quán)登記和移交、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等提出具體要求。
（六）監(jiān)督管理。為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，《辦法》作了以下規(guī)定：一是通過在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查；二是要求項(xiàng)目實(shí)施單位通過在線平臺(tái)如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開工建設(shè)情況；三是強(qiáng)調(diào)政府投資管理中的共享協(xié)作、信息公開；四是強(qiáng)化對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假或者有重大疏忽情形的監(jiān)管。
四、《辦法》與《市辦法》對(duì)比情況
（一）《辦法》第十三條增加“對(duì)納入政府投資三年滾動(dòng)規(guī)劃的項(xiàng)目，可提前啟動(dòng)前期研究，項(xiàng)目法人、區(qū)級(jí)行業(yè)主管部門直接開展專項(xiàng)論證單位比選和勘察、設(shè)計(jì)招標(biāo)，提前開展方案論證（包含地勘、環(huán)評(píng)、城市綠化、水保、地災(zāi)、文物、地震、自然資源保護(hù)地等相關(guān)專項(xiàng)），提前開展研究的經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目總投資5%—8%預(yù)安排，由區(qū)級(jí)行業(yè)主管部門匯總納入?yún)^(qū)級(jí)政府投資年度計(jì)劃申報(bào)”內(nèi)容，主要理由是《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快市級(jí)政府投資項(xiàng)目前期工作的通知》（渝府辦發(fā)〔2020〕118號(hào)）作了“提前開展研究的經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目總投資5%—8%預(yù)安排的規(guī)定”，增加內(nèi)容與渝府辦發(fā)〔2020〕118號(hào)文件表述一致。
（二）《辦法》第十六條在明確“投資概算核定后，項(xiàng)目施工圖實(shí)行限額設(shè)計(jì)，不再進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審”（與《市辦法》一致）的基礎(chǔ)上，增加“項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)對(duì)施工圖預(yù)算及招標(biāo)清單的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”。主要考慮是不再進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審后，明確項(xiàng)目單位要對(duì)預(yù)算及招標(biāo)清單的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。
（三）《辦法》第十七條對(duì)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估的主體予以明確，即審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和核定投資概算可以由發(fā)展改革部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估，初步設(shè)計(jì)可以由住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利、能源等部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估。
（四）《辦法》第十九條對(duì)簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序進(jìn)行了明確，《市辦法》（第十九條）未作規(guī)定。包括“（一）納入政府投資項(xiàng)目三年滾動(dòng)規(guī)劃的項(xiàng)目，且按規(guī)定需要審批可行性研究報(bào)告的項(xiàng)目，可以不再編制及審批項(xiàng)目建議書，直接編制及審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。（二）總投資在400萬(wàn)元（不含）以下的部分?jǐn)U建、改建項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單以及點(diǎn)多面廣量大的項(xiàng)目（具體范圍按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行），發(fā)展改革部門不再審批概算；總投資在400萬(wàn)元（不含）以下的市政維修、修繕工程等項(xiàng)目，建筑面積1000平方米以下的房屋建筑工程，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利、能源等部門不再審批初步設(shè)計(jì)，發(fā)展改革部門不再審批概算。其可行性研究報(bào)告須達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度”。
主要理由是《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見》（渝委發(fā)〔2017〕９號(hào)）規(guī)定，“簡(jiǎn)化審批程序，對(duì)納入各級(jí)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告的項(xiàng)目不再審批項(xiàng)目建議書；對(duì)部分改擴(kuò)建項(xiàng)目和建設(shè)內(nèi)容單一、技術(shù)方案簡(jiǎn)單、投資規(guī)模較小的項(xiàng)目可不再審批項(xiàng)目概算”。《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快市級(jí)政府投資項(xiàng)目前期工作的通知》（渝府辦發(fā)〔2020〕118號(hào)）規(guī)定，“總投資1000萬(wàn)元以下的市政維修、修繕工程等項(xiàng)目，建筑面積1萬(wàn)平方米以下的房屋建筑工程，不再審批初步設(shè)計(jì)和概算”的規(guī)定，考慮到1萬(wàn)平方米體量過大，區(qū)住房城鄉(xiāng)建委咨詢市住房城鄉(xiāng)建委后建議將投資額度改為400萬(wàn)元，建筑面積改為1000平方米。
第十九條還明確了需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目（搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目）決策程序。即“（三）為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)取得對(duì)應(yīng)行業(yè)主管部門認(rèn)定后由同級(jí)發(fā)展改革部門進(jìn)行確認(rèn)后實(shí)施。”主要考慮是搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目客觀存在，在此明確決策程序。
（五）《辦法》第二十八條在強(qiáng)調(diào)“政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得變更”的基礎(chǔ)上，細(xì)化了對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行過程中確需調(diào)整的政府投資項(xiàng)目決策程序的具體規(guī)定。具體包括兩類情形：一是估算投資200萬(wàn)元以下（不含）的，征求行業(yè)主管部門同意，會(huì)同財(cái)政部門初審后，再報(bào)請(qǐng)分管專項(xiàng)工作的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和分管財(cái)政工作的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合審核，由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)審定。二是估算投資200萬(wàn)元（含）以上的，征求行業(yè)主管部門同意，會(huì)同財(cái)政部門初審后，并報(bào)分管專項(xiàng)工作的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和分管財(cái)政工作的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合審核及區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)審核后，由發(fā)展改革部門提請(qǐng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)審定。
（六）《辦法》第三十三條在明確“項(xiàng)目單位為國(guó)家機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位的公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)施建設(shè)管理代理制，建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)代行項(xiàng)目單位職責(zé)”（與《市辦法》一致）的基礎(chǔ)上，增加“區(qū)政府可確定區(qū)屬國(guó)有企業(yè)為政府投資重大項(xiàng)目的建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)，委托主體應(yīng)當(dāng)與建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理合同，并按合同約定范圍共同行使項(xiàng)目法人職責(zé)。在項(xiàng)目資金納入預(yù)算的前提下，區(qū)級(jí)行業(yè)主管部門委托區(qū)屬國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目法人的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同”內(nèi)容。主要理由是《重慶市政府投資項(xiàng)目法人責(zé)任制管理暫行辦法》規(guī)定“全部或主要使用財(cái)政資金，由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位作為建設(shè)維護(hù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還等主體的項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為項(xiàng)目法人。應(yīng)當(dāng)實(shí)行建設(shè)管理代理制，由委托主體和建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)按合同約定范圍，共同行使項(xiàng)目法人職責(zé)。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)與建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理合同”。《法人責(zé)任制管理暫行辦法》同時(shí)規(guī)定“市政府可確定市屬國(guó)有企業(yè)為政府投資重大項(xiàng)目的建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)”，“市級(jí)行業(yè)主管部門委托市屬國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目法人的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同”，我區(qū)參照?qǐng)?zhí)行。
（七）《辦法》第三十八條增加“涉及合同變更的，按照《重慶市政府投資項(xiàng)目合同變更管理暫行辦法》執(zhí)行”內(nèi)容。主要考慮因建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模變更導(dǎo)致合同變更的要按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（八）《辦法》第四十條在強(qiáng)調(diào)“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算”（與《市辦法》一致）的基礎(chǔ)上，細(xì)化了因客觀原因需要調(diào)概的決策程序，《市辦法》未作規(guī)定。概算調(diào)整需經(jīng)發(fā)展改革、財(cái)政及行業(yè)主管部門聯(lián)合初審，并按第二十八條規(guī)定履行決策程序后再調(diào)概。
（九）《辦法》增加第五十九條，即“國(guó)家、市級(jí)有相關(guān)專項(xiàng)管理辦法的，按照專項(xiàng)管理辦法執(zhí)行”。
五、相關(guān)政策的查閱途徑
可以通過大足區(qū)政府公眾信息網(wǎng)和區(qū)發(fā)展改革委網(wǎng)站查詢。
